سازمان مديريت تصوير رييس جمهور وقت است
سال 86 مصادف با 60سالگي نظام برنامه در ايران بود اما 60سال تجربه مانعي براي حل تدريجي مهمترين سازمان برنامهريزي كشور در درون نهاد رياستجمهوري نشد. حكم به پايان ماموريت سازمان در 18تير 86 صادر شد تا اين نهاد خسته اما پرتجربه كشور متن تصميمسازي را به مقصد حاشيه ترك كند. سازماني كه پيش از انقلاب بالا نه كمونيستها خواندش مزد تلاش ميگرفت پس از انقلاب با اتهام پايگاه ليبرالها از نظر سازماني، سازمان برنامه با شكل و رويه 60 سال گذشته به تاريخ پيوسته است و از چند روز ديگر بايد شاهد واحد اداري با نام «معاون برنامهريزي و نظارت راهبردي » باشيم. اما مسعود روغني زنجاني يكي از پرسابقهترين روساي سازمان، تحليل ديگري دارد. او با استناد به تجربههاي تاريخي معتقد است؛ سازمان بازميگردد. روغني زنجاني در دوره مير حسين موسوي وارد سازمان برنامه و بودجه شد؛ سالي كه جنگ به نقطه اوج خود رسيده بود. او سازمان را در دولت دوم هاشمي و درست زماني كه رئيس دولت به واسطه فشارها از سياستهاي تعديل عقبنشيني نشست ترك كرد.
مديريت 11ساله روغني زنجاني بر سازمان كه يكوششم عمر سازمان است او را به تاريخ اين سازمان پيوند داده است گفتوگوي ما با او از ارزيابي تصميم اخير شروع شد اما دانستههاي زياد او از فراز و فرود سازمان ناخواسته، گذشته را نيز به ميان آورد. زنجاني در اين گفتوگو با نگاه به گذشته آينده را اميدواركننده توصيف كرد. رئيس سازمان برنامه و بودجه در دوران جنگ و دولت سازندگي امروز در قامت يك تكنوكرات ما را دعوت به صبر ميكرد زيرا تجربه او نشان داده بود زمان آموزگار قابلي است.
شوراي عالي اداري دو هفته پيش راي به ادغام سازمان مديريت و برنامهريزي در دل نهاد رياستجمهوري داد. آيا اين برشي كه به ساختار سازمان مديريت و برنامهريزي زده شده به ارتقاي منزلت اين سازمان ميانجامد يا پاياني بر فرآيند تدريجي تضعيف سازمان است؟
من از سوال شما دو نكته را متوجه ميشوم، يكي بحث تغيير در ساختار سازمان است و ديگر پيامد اين تغيير و نتيجهاي كه براي جايگاه سازمان مديريت دارد. به اعتقاد من سازمانها مثل موجودات زنده نياز به دگرگوني و تغيير و تحول دارند. ماندگاري عمر سازمان منوط به تطابق با محيط است. اگر سازماني خود را با تحولات بيروني سازگارتر كند و اصلاحات درون سازماني نيز به طور مديريت شده پيش رود ثبات يك سازمان يا نهاد افزايش مييابد. در غير اين صورت اگر يك سازمان خود را با مباني تئوريك و علمي روز تطبيق ندهد بايد مرگ آن سازمان را قطعي فرض كرد.
منظور من از اين مقدمه تاكيد بر ضرورت بهروز رساني فعاليتهاي سازماني بود. يكي از مشكلاتي كه نظام اداري ايران پس از انقلاب همواره با آن دست به گريبان بود و مورد نقد قرار ميگرفت ناكارآمدي و به روز نبودن اين نظام بود. تلاشهاي بسياري در دولتهاي گذشته براي رفع اين نقيصه صورت گرفت كه يكي از آنها تشكيل شوراي عالي اداري براساس برنامه اول توسعه بود. اين شورا به پيشنهاد سازمان برنامه و بودجه و در دولت آقاي هاشمي شكل گرفت تا نظام اداري كشور را كارآمد سازد. يكي ديگر از مواردي كه همواره مورد تاكيد بود بهروزرساني و تغيير و تحولات مثبت در سازمان برنامه و بودجه به عنوان هسته اصلي برنامهريزي و تصميمسازي كشور بود. دولتها به دنبال اين بودند كه با اصلاح سازمان در برابر نيازهاي توسعهاي كشور خود پاسخگو باشند. بنابراين كوشش همه دولتها ارتقاي منزلت سازمان بود.
اما درباره اين مورد خاص و نتيجه آن بايد گفت در حال حاضر هيچ چيز مشخص نيست. اصل موضوع آنقدر مبهم است كه نميتوان براساس آن آينده سازمان را ارزيابي كرد. يكي از دلايل اصلي ابهام درباره آينده سازمان عدم شفافيت در تصميمگيري اخير است. براي نمونه يكي از اعضاي شوراي عالي اداري گفته است با ادغام سازمان در نهاد رياستجمهوري دو معاونت تشكيل ميشود كه يكي وظيفه برنامهريزي و نظارت راهبردي را برعهده دارد و ديگري امور مديريتي و استخدامي. بعد هم نتيجهگيري ميكند با اين ادغام برنامهريزي و نظارت بر بخشهاي خردتر به وزارتخانهها داده ميشود.
اين در حالي است كه در ادبيات برنامهريزي اصلا نظارت خرد و نظارت خردتر وجود ندارد. اگر منظور از برنامهريزي خرد، برنامهريزي يك ساله است كه اين برنامه در قالب بودجههاي ساليانه تعريف ميشود و اگر مراد از نظارت خرد، نظارتهاي جزيي است كه اين نوع نظارت از ابتدا در اختيار دستگاههاي اجرايي و وظيفه سازمان مديريت نظارت كلان بود. اگر گفتههاي اعضاي شوراي عالي اداري را دنبال كنيد متوجه ميشويد مباحث مطرح شده فقط به ابهام موضوع دامن زده است.
استدلالي كه در جهت تبديل سازمان به اتاق فكر طرح شده چه؟ آيا در اين اساس ميتوان به ارزيابي درست از اين تصميم پرداخت؟
به نظر من اين حرف بيش از آنكه استدلال باشد توجيه تصميم است. شما به تصميم گرفته شده دقت كنيد؛ يك سازمان تبديل به يك واحد اداري در درون يك نهاد شده است. در حالي كه در همه جاي دنيا اتاق فكر داراي يك سازمان و جايگاه ويژه است براي نمونه شما مركز تحقيقات استراتژيك را در نظر بگيريد. اين مركز داراي ساختار مشخص و ويژهاي است، تشكيلات كلاني است كه در نقش بازوي فكري عمل ميكند. حال چگونه يك معاونت، يك واحد اداري را كنترل كند و بگوييم با تشكيل اين واحد اداري وابسته قصد داريم اتاق فكر تشكيل دهيم.
آنچه براي سازمان مديريت مركز اتفاق افتاد مانند اتفاقي است كه براي سازمان مديريت استانها رخ داد.
اين سازمانها تبديل به واحدهاي اداري زيرنظر استانداري شدند. حالا همان اتفاق به سازماني مركزي سرايت كرد و با اين الگو هرگونه هويت و فرآيند كارشناسي حذف خواهد شد. چرا چنين تصميمي اتخاذ ميشود چون دولت اينطور فكر ميكند كه اگر در كشور كارها پيش نميرود و دستگاههاي اجرايي در تحقق اهداف مشكل دارند مقصر سازمان مديريت و برنامهريزي است و با اين كار منابعي كه در اختيار دولت است بدون چون و چرا صرف اهداف دولت و وعدههاي رئيسجمهور در سفرهاي استاني ميشود. سازمان مديريت مانع چنين سرعتي بود بنابراين اين مانع بايد از سر راه برداشته ميشد.
اين نگاه از چه چيزي ناشي ميشود؟
يكي از اشكالات تصميمگيري در دولت نهم اعتقاد حداقلي به كار كارشناسي است. دولت يك نگاه بدبينانه به كار كارشناسي و تحليلگري دارد، در حالي كه سازمان برنامه سمبل يك نهاد كارشناسي است. مفهوم اين عدم اعتقاد اين است كه يكسري هزينههاي لجام گسيخته بدون نظارت صرف برنامههاي دولت ميشود. نتيجه چنين اقداماتي بروز آثار تورمي است كه منجر به اتلاف بيشتر منابع ميشود. در حالي كه سازمان با انجام وظيفه تحليلگري و نظارتي مانع چنين تصميماتي بود.
آثار چنين تصميمهايي بر برنامه چهارم و در نهايت فرآيند برنامهريزي چيست؟
دولت اصلا به برنامه چهارم اعتناي خاصي نداشت و خودش هم هيچ برنامه مدوني براي اين اهداف و عملكردها تنظيم نكرده بود، يعني دولت به جاي اينكه كشور را در قالب فرآيند صاحب برنامه كند بيشتر رجحانهاي سياسي را در تخصيص منابع و برنامهريزي وارد ميكند، در صورتي كه تخصيص منابع و بودجهريزي يك فرآيند مشاركتي است و نه فردي.
انتقادي كه دولت به سازمان برنامه دارد اين است كه اين سازمان بسياري از طرحها و پروژههايي را كه بايد 4ساله انجام ميداده است 10سال است كه معطل گذاشته، اما نكته اينجاست كه دولت اين انتظارات را بر مبنايي گزارشاتي مطرح ميكند كه خود سازمان در زمينه چالشهاي اجراي طرحها منتشر كرده است يعني توان و دانش فني و ظرفيت كشور و نظام فني و مهندسي و اجرايي كشور قابليت كافي براي انجام حجم سنگيني از طرحها را ندارد، اما دولت كه خود منتقد عملكردسازي است در سفرهاي استاني رئيسجمهور دهها طرح غيركارشناسي را به منابع كشور تحميل ميكند يعني مشكلاتي كه خود سازمان از آن ياد ميكند مبنايي شده است براي حمله به سازمان مديريت.
شما در جايي سازمان برنامه را به موجود زندهاي توصيف كرده بوديد كه هرچه بيشتر واكنشهاي حياتي نشان بدهد طبيعتا محيط هم نسبت به آن واكنش ميدهد و در صورتي ه محيط به آن حساس نباشد مرگ سازمان فرا رسيده است.اين رفتاري كه در دو سال گذشته با سازمان در پيش گرفته شده ناشي از زنده بودن و موثر عمل كردن سازمان بوده يا ادغام اخير ناشي از به بنست رسيدن سازمان بوده؟
به نظر من هر دو مورد ميتواند صادق باشد. سازمان برنامه چهارراه برخورد منابع با نيازها است. وزارت دارايي و نفت به عنوان نهادهايي كه توليد منابع ميكنند يك پيشبيني از وضعيت دارايي كشور انجام ميدهند. سازمان براساس اين منابع اقدام به برنامهريزي ميكند. طبيعي است بين نيازها و منابع تعادلي وجود ندارد. سازمان برنامه به دليل نداشتن منابع كافي ناچار است در قالب سياستها و اولويتهايي كه مراجع بالاتر ابلاغ كرده بودند بخشي از نيازهاي وعده داده شده و درخواستهاي گروههاي فشار را كنار بگذارد.
اين مساله به درگيري بين سازمان برنامه با دستگاههاي اجرايي و حتي گرايشهاي سياسي منجر ميشود به بيان ديگر سازمان نقطه برخورد با دستگاههاي مختلف شده كه به برخي نيازها به دليل محدوديت منابع يا جاي نداشتن در اولويت سياستگذاران پاسخي داده نشده است تاوان اين مسائل را همواره سازمان برنامه پرداخته است. دستگاههاي اجرايي و برخي از مسوولان سياسي باتوجه به رويكردهاي خود به دنبال پاسخگويي به برخي نيازها بودند اما سازمان به واسطه برخورداري از يك نظام اطلاعاتي قوي توان تجزيه و تحليل بالايي داشته به همين خاصر در بيان نظرهاي خود منطق كارشناسي را بر رجحانهاي سياسي ارجحيت داده. اين منطق به مذاق سياستمداران هيچگاه خوش نيامد.
در دهه 50 با بالا رفتن درآمدهاي نفتي سران رژيم وقت تصميم ميگيرند در برنامه پنجم تجديدنظر كنند. در آن زمان سازمان نسبت به اين اقدام موضع ميگيرد و به شاه ميگويد اگر اين حجم پول به اقتصاد كشور تزريق شود نتيجه آن رشد تورم و از هم گسيختگي در عرصههاي مختلف جامعه است. سازمان در آن زمان زنگ خطر بحرانهاي سياسي را به صدا درآورد. جالب آنكه چند سال پس از آن پيشبيني و در زمان اجراي برنامه ششم شاه سقوط ميكند. در حالي كه قبل از آن در واكنش به انتقادهاي كارشناسان سازمان برنامه مدعي بود كمونيستها در سازمان برنامه نفوذ كردهاند و اجازه نميدهند كشور به توسعه برسد.
درست عكس اتهامي كه به سازمان برنامه پس از انقلاب زده شد؟
دقيقا. بعد از انقلاب هم برخوردها با سازمان برنامه ادامه يافت. سازمان را به دليل تمايلات ليبرالي و سرمايهدارانه تعطيل كردند چرا؟ چون اين سازمان محصول نظام غرب است. اگر قرار باشد با اين منظر به نظام اداري كشور نگاه كنيم پس دادگستري هم مشمول همين صفت خواهد شد. زيرا دادگستري هم با شكل كنوني از غرب آمده است به همين دليل هم بود كه در آن زمان عقلاي قوم اجازه ندادند تعطيلي سازمان تداوم يابد. اما اگر خواسته باشم به بحث اول شما برگردم بايد بگويم پيشرو بودن سازمان در مقايسه با ديگر دستگاهها و قرارداشتن اين سازمان در چهار راه منابع و نيازها قدرت تجزيه و تحليلي به اين نهاد داده بود كه همواره مانع از بلندپروازيها و توهمات مديران ميشد. اين رفتار ناشي از زنده بودن سازمان بودم بالطبع واكنش محيط پيرامون را به دنبال داشت.
اين تقابل، ناكارآمدي سازمان را به دنبال ندارد؟
به هر حال سازمان در همين شرايط هم خدمات زيادي به كشور كرده است. خدمتي كه سازمان برنامه در پايان جنگ انجام داد بسيار اساسي بود و آن را بايد نگهداشت تا روز مبادا. در زماني كه امكان سخن گفتن از كنترل جمعيت نبود سازمان برنامه كنترل جمعيت تدوين كرد. اولين آمارگيري از سوي سازمان در سال 65 انجام شد كه آثار مثبتي براي كشور به همراه داشت.
براي اولينبار در طراحي برنامه اول توسعه اقتصاد بازار را به عنوان مبناي توسعه انتخاب كرد. آن زمان سازمان به خاطر اين رفتارها تحت فشار بود اما نياز كشور را تشخيص داده بود و در جهت رفع آن تلاش ميكرد.
بنابراين وقتي سازمان با يك ابزار مشخص اينگونه حركت ميكند طبيعتا واكنشها را برميانگيزد. از سوي ديگر سازمان نيازمند توسعه و بهبود كارايي است و براي ارتقاي وظايف خودش بايد از تئوريهاي مديريتي نوين استفاده كند. اين مطلب را از آن جهت گفتم كه در سوال قبلي دليل برخوردها با سازمان را سوال كرديد.
اگر سازمان ميخواهد قدرت تجزيه و تحليل خود را افزايش دهد نيازمند اصلاحات درون سازماني است به طوري كه اين اصلاحات به كارآمدي در حيطه هماهنگي، برنامهريزي و بودجهريزي و نظارت منجر شود.
تا پيش از تصميم اخير، پس از انقلاب سهبار ساختار سازمان مورد بازنگري قرار گرفت. بار اول سازمان تبديل به وزارت بودجه شد، بار دوم تغيير جايگاه سازمان از وزارت به معاونت رئيسجمهور بود و بار سوم در دولت آقاي خاتمي انجام شد كه سازمان برنامه و مديريت استخدامي با هم ادغام شدند. اما برآيند تمامي اين تغييرات نتوانست نتيجه مطلوبي را به همراه آورد چرا؟
تبديل سازمان به وزارت به دليل تغيير شوراي نگهبان بود. از نظر شورا مفهوم وزير مشاور معنا نداشت. در آن زمان مجلس پافشار زيادي براي نظارت بر سازمان داشت و با اصرار مجلس سازمان تبديل به وزارت شد. تبديل وضعيت سازمان به وزارت را ميتوان اين گونه تحليل كرد كه مجلس اهميت سازمان برنامه را درك كرده بود و ميخواست با تحت نظارت در آوردن سازمان برنامه قدرت خود را در برابر دولت افزايش دهد زيرا هر كس اين سازمان را در اختيار داشت تعادل را به نفع خود رقم زده بود. با اصلاح قانون اساسي وزارت به معاونت رئيسجمهور تبديل شد در آن زمان تحليل اين بود كه اگر سازمان به معاون رئيس جمهور ارتقا يابد خود را به رئيس دولت پاسخگو ميداند زيرا وظيفه سازمان برنامهريزي براي توسعه كشور بود. اگر قرار بود اين سازمان هم سطح ديگر وزارتخانهها باشد از قدرت لازم برخوردار نبود. از طرف ديگر با فشارهاي مجلس امكان انجام كارها را به نحو مطلوب نداشت بنابراين سازمان به عنوان معاون رئيسجمهور در واقع هماهنگكننده برنامههاي دولت ميشد و از طرف رئيسجمهور مامور پيگير امور در رابطه با ادغام سازمان برنامه و مديريت امور. استخدامي نيز من معتقدم انجام آن امر مبارك و درستي براي كشور بود و اگر اين موضوع به درستي مديريت ميشد به ارتقاي سازمان كمك ميكرد.
يكي از مشكلاتي كه كشور درگير آن بود توزيع منابع از سوي سازمان بود در حالي كه آرايش نيروي انساني تحت نظر دستگاهي ديگر بود. اين امر به بروز برخي ناهماهنگيها منجر ميشود.
زيرا در كنار منابع بايد به سازماندهي مديريت و آرايشي نيروي انساني هم توجه داشته باشيد. اين مسائل تئوري مديريتي است بنابراين ادغام اين دو دستگاه راهبردي درست بود اما اينكه چرا به رغم اين اقدامات نتيجه راضيكننده حاصل نشد به اعتقاد من آن را بايد در نگاه دولت به سازمان برنامه جستوجو كرد. در حال حاضر نگاهي كه به سازمان برنامه وجود دارد نگاهي است كه اين سازمان را به منزله يك رقيب تلقي ميكند. وقتي سازمان به عنوان مانع امور تصور شد همواره مورد حمله دستگاههاي ديگر قرار ميگيرد. تنها كسي كه ميتواند نقش حامي را براي اين سازمان داشته باشد رئيس دولت است زيرا عقبه سازمان به او باز ميگردد.
اگر قرار باشد رئيس دولت هم به سازمان حمله كند چيزي از اين سازمان باقي نميماند.
وقتي رئيسدولت به سازمان برنامه نگاه بدبينانه داشته باشد شما چه توقعي از اين نهاد داريد به طور طبيعي با داشتن چنين رويكردي سازمان تضعيف ميشود. تبديل يك سازمان مستقل به يك واحد اداري چه معنياي دارد؟
اما سازماني كه قرار است تصميمسازي كند بايد داراي اقتدار باشد. اگر قرار باشد طرز برخورد با اين سازمان سليقهاي باشد كاركرد تصميمسازي رنگ ميبازد. براي نهادينه شدن جايگاه سازمان فارغ از سلايق روساي دولت چه تدبيري بايد انديشيد؟
به اعتقاد من بايد عقلانيت در نظام تصميمگيري نهادينه شود. تا زماني كه به انديشهها و تجربههاي بشري به چشم يك دشمن نگاه شود هيچ نهاد تصميمسازي نميتواند موثر واقع شود. نظام اداري نوين مبتني بر عقلانيت و بري است. شما اگر پايه اين نظام را كه عقلگرايي است و در راس آن نهادهايي مانند سازمان برنامه قرار دارند قبول نكنيد هيچ كاري نميشود انجام داد.
در دنيا نهادهاي زيادي مثل سازمان برنامه وجود دارند. OMB آمريكا يكي از آنهاست كه بغل دست رئيسجمهور آمريكاست. با تغيير رئيسجمهور اين دفتر دگرگون نميشود بلكه روساي جمهور منتخب تلاش ميكنند اهداف انتخاباتي خود را با كمك اين دفتر عملياتي كنند.
اما وقتي در كشور به تحليلهاي علمي كه يكي از وظايف سازمان است با ديده سوءظن نگريسته ميشود اتفاقي رخ نخواهد داد.
من راهحل نميدهم و فكر ميكنم به زمان نياز داريم. تحولات پس از انقلاب نشان داد زمان معلم خوبي است.
ما در اول انقلاب به تمام نظامهاي اداري موجود حمله كرديم بسياري از ساختارها را دگرگون كرديم. اما بعد از چند سال بازگشتيم به نقطه اول. امروز هم من مطمئن هستم اين برگشت رخ خواهد داد فقط كمي صبر كنيد.
شما اين پيشبيني را براساس تجربه گذشته انجام ميدهيد يا احساستان چنين چيزي ميگويد؟
ما با همين ديدگاهها، اول انقلاب هجوم آورديم به نهادهاي موجود به عنوان مظهر غربي و معتقد بوديم الگوهايي داريم كه بهتر از غربيها هستند. انقلاب فرهنگي نمونهاي از تهاجم به يكي از بخشهاي علمي كشور بود. ما الگوهاي وارداتي غربي را ميخواستيم كنار بگذاريم و الگوهاي بهتر را جايگزين كنيم. آن زمان عدهاي بودند كه هي گفتند بايد به حوزه رفت تا ببينيم و اسلام در اين زمينه چه ميگويد.
بعد از مدتي عقلاي قوم به اين نتيجه رسيدند كه دانشگاهها را باز كنيم و ضمن اداره علمي دانشگاهها الگوهاي اسلامي را وارد آن كنيم.
شما بعد از سال 62 تا به امروز بررسي كنيد مرجع علمي كتابهاي علوم انساني ما چقدر تغيير كرده است و چقدر از الگوهاي خودمان استفاده كردهايم و چقدر از الگوهاي به روز شده بهره بردهايم. دانشگاههاي ما مرجع علمي خود را از كجا پيدا ميكنند، از الگوهاي روز دنيا يا الگوهاي طراحي شده در داخل. شاهد تجربي بهتر از اين ميخواهيد. به دليل همين تجربه است كه ميگوييم به نقطه قبل باز ميگرديم.
فكر ميكنيد اگر ادغام يا تغيير ساختار سازمان از نظر حقوقي نيازمند يك نهاد ديگر مانند مجلس بود شرايط امروز رخ نميداد؟
قبلا هم گفتم اين وضعيت هم شرايط خاص خود را داشت. آنچه باعث ارتقاي سازمان به عنوان معاون رئيس دولت شد با فرض سياستگذار بودن انجام شد نه تداركاتچي. اگر رئيس دولت تداركاتچي باشد سازمان كارش ميشود ولي اگر سياستگذار باشد سازمان در مقام بازوي فكري به عملياتي شدن برنامه او كمك ميكند.
به نظر من سازمان برنامه تصوير رئيسجمهور وقت است. وقتي دولتي ميخواهد براي تحقق خواستههاي مقطعي خود پول خرج كند سازمان مانع ميشود پس بايد محدود شود يا از بين برود.
سازمان كار برنامهاي انجام ميدهد اما خواستههاي مقطعي و آرمانگرايي كور كه نيازمند برنامه نيست به دستور احتياج دارد.
من اعتقاد دارم سازمان زير نظر رئيس دولت باشد اما دولتي كه سياستگذار است. تصويري كه من از سازمان دارم از دولت پاسخگو و مجلس پاسخگو نشات ميگيرد. بببيند دولت يا نمايندگان براساس برنامههايي كه به مردم ارائه ميكنند انتخاب ميشوند تحقق اين برنامه نيازمند سازمان برنامهاي است كه با كار كارشناسي آنها را تنظيم، پيگيري و ارزيابي كند تا مسوولان در پايان دوره فعاليت خود پاسخي منطقي براي روند اجراي برنامههاي خود داشته باشند.
اما وقتي دولتي بدون اين برنامهها به قدرت ميرسد طبيعي است سازمان را از اصالت مياندازد و تبديل به يك واحد اداري ميكند زيرا اين دولت با دستور كار خود را پيش ميبرد نه برنامه.
در دوره آقايان موسوي و هاشمي و خاتمي رويكرد روساي دولت به سازمان مثبت بود و در بسياري از موارد منطق سازمان را ميپذيرفتند اما وقتي قرار است اداره كشور به گونهاي ديگر باشد طبيعي است سازمان در جريان تصميمسازي نقشي نداشته باشد.