موضوع اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي جزو موضوعاتي است كه از سال‌هاي نخست پيروزي انقلاب، مورد توجه سياست‌گذاران اقتصادي کشور قرار داشته وبه اشكال مختلف تفسير و تعبير شده است. بررسي سياست‌هاي دولت در زمينه قيمت حامل‌هاي انرژي در وهله اول نياز به بازخواني پيشينه و گذشته موضوع دارد که در اين نوشته پس از اين که نگاهي به گذشته آن خواهم داشت، به بررسي چالش‌ها و مشكلاتي كه در شرايط كنوني مي‌تواند پيش روي سياست‌گذاران قرار گيرد، خواهم پرداخت.

 همه مي‌دانيم، وظايف كلاسيك دولت را عمدتاً‌ عرضه كالاي عمومي‌و باز توزيع درآمد با استفاده از ابزار ماليات تشكيل مي‌دهد. وظيفه اصلي دولت اين است كه كالاي عمومي‌عرضه و امنيت و نظم و ثبات اقتصادي ايجاد كند. اين چيزي است كه معمولا گفته مي‌شود جزو وظايف اصلي دولت‌ها است. اگر ما بخواهيم وظايف كلاسيك دولت را با عملكرد اقتصاد شناسايي كنيم، بايد به موضوعاتي ازجمله تامين و تضمين حقوق مالكيت، و دفاع از آن، ثبات‌سازي اقتصاد كلان به معني تورم پايين و برقرار كردن مكانيزم رقابتي در اقتصاد و سرانجام استقرار نظام كارآمد تامين اجتماعي اشاره كنيم.

ارتباط مستقيم و موثر وظايف دولت و عملكرد مطلوب اقتصاد را مي‌توان در دفاع از حقوق مالكيت، ثبات‌سازي اقتصاد كلان، رقابت و استقرار نظام تامين اجتماعي خلاصه كرد.

دولت در اقتصاد ايران، به ويژه پس از اهميت يافتن نقش نفت در اقتصاد و درآمدهاي آن، بسيار بيش از ايفاي نقش در عرضه كالاي عمومي،‌ علاقه‌مند به حضور و فعاليت در عرضه كالاي خصوصي بوده است. گستره‌ وسيع تصدي‌هاي دولت از يك طرف و انتخاب راهبرد تعيين قيمت به دور از واقعيت‌هاي اقتصادي و بر اساس معيارهاي اجتماعي نشانگر تمايل جدي دولت‌ها به حضور فراگير در عرضه كالاهاي خصوصي است.

ما هميشه پليس ضعيف، نظام قضايي ضعيف با امكانات كم، بهداشت خيلي آسيب‌پذير داشته‌ايم، در كنار بنگاه‌هاي دولتي خيلي بزرگ و اين تناقض هميشه وجود داشته است كه دولت‌هاي ما به جاي اينكه نقش اساسي و اصلي خود را ايفا كنند، به عرضه كالاي خصوصي علاقه نشان داده‌اند.

درحال حاضر، بحث سياست‌هاي كلي اصل 44 حكايت از اين دارد كه ما بخش دولتي بسيار بزرگي داريم و مي‌خواهيم از اين حالت گذر كنيم اما همچنان گرفتار قيمت‌گذاري‌هاي دولتي هستيم و اينكه دخالت دولت در اقتصاد محدود نشده است.

 اگر ما بر مجموعه قيمت‌ها، كه عمدتا به صورت اداري و خارج از چارچوب و معيارهاي اقتصادي تعيين مي‌شود تمركز كنيم، به سه مقوله بسيار مهم مي‌رسيم يعني سه مقوله قيمتي وجود دارد كه دولت‌ها در ايران هميشه با حساسيت زياد به آن پرداخته‌اند.

 اولين بحث نرخ ارز است. بعد نرخ سود تسهيلات بانكي و بعد قيمت حامل‌هاي انرژي. اين سه مقوله قيمتي، مهم و تعيين‌كننده است كه واقعا سرنوشت اقتصاد به ميزان قابل‌توجهي در گروي انتخاب درست در سه حوزه ياد شده است.

بحثي كه اينجا مطرح مي‌شود مربوط به نرخ ارز ونرخ سود تسهيلات بانكي نيست ومن قصد دارم درمورد نرخ انرژي تحليلي ارايه كنم.

در ميان مجموعه‌اي از قيمت‌ها كه همواره با حساسيت زياد و «به صورت اداري» توسط دولت‌ها تعيين شده‌اند، نرخ ارز، نرخ سود تسهيلات بانكي و قيمت انرژي از اهميت بسيار بالاتري برخوردارند.

در اين ميان رويكرد به قيمت انرژي طي سال‌هاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي، با افتوخيز زيادي همراه بوده است و حساسيت بالاي سياسي تغييرات قيمت باعث شده كه روند مشخصي را نتوانيم شناسايي كنيم.

در مورد قيمت انرژي رويكردي كه ما در سال‌هاي پس از پيروزي انقلاب داشتيم، افت‌وخيزهاي خيلي زيادي داشته است. درسال‌هاي اوليه پيروزي انقلاب، ما شاهد افزايش اوليه قيمت بنزين بوديم كه بعدها به نام "طرح شهيد رجايي" معروف شد. براساس اين طرح، منابعي كه از افزايش قيمت بنزين به دست آمد، صرف كمك به روستاييان و مناطق محروم شد. بعدها كم و بيش با افت‌وخيز جلو آمديم تا رسيديم به سال‌هاي برنامه اول توسعه كه دراين برنامه،سياست اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي را در سال‌هاي برنامه اول داشتيم.

با اين حال به دليل مخالفت‌هايي كه با استقرار اين گونه سياست‌ها وجود داشت، عملا اتفاقي در قانون برنامه اول نيفتاد وتا سال‌ها بعد قيمت حامل‌هاي انرژي بدون تغيير ماند.

در سال 1372 زماني كه مقدمات برنامه دوم فراهم مي‌شد، دولت آقاي ‌هاشمي، اصلاح قيمت انرژي را دولت دنبال كرد كه با مخالفت مجلس چهارم،اين موضوع به سرانجامي‌نرسيد. در سال 1377 قيمت هر ليتر بنزين 200 ريال بود و حامل‌هاي انرژي هم با قيمت‌هاي نسبي‌اش، تناسبي با قيمت‌هاي بين‌المللي نداشت.

در سال 1378 شاهد افزايش 80 درصدي قيمت بنزين بوديم كه از 200 ريال به 350 ريال افزايش پيدا كرد و بعد از آن به برنامه سوم رسيديم كه شايد تنها زماني كه مطالعه جامع درباره اصلاح قيمت انرژي صورت گرفت در زمان تدوين اين برنامه بود. در برنامه سوم پيش‌بيني شد كه در فرآيندي تدريجي،در كل سبد قيمت‌هاي حامل انرژي، تحولاتي ايجاد شود كه به صورت تدريجي ولي با توازن و ملاحظات مربوط به قيمت‌هاي بين‌المللي، مسير اصلاحي را در قيمت عامل‌هاي انرژي دنبال كنيم. درلايحه قانون برنامه سوم توسعه، در ماده 117 كه ماده خيلي مهمي‌بود موضوع اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي دردستور كار قرار گرفت كه بازهم نمايندگان مجلس آن را حذف كردند و پيگيري اين سياست موكول شد به تنظيم بودجه‌هاي سالانه وبعد‌ها در مسير افزايش‌هاي 10 درصدي قيمت حامل‌ها، در بودجه‌هاي سنواتي زمين‌گير شد. با اين شرايط به پيش رفتيم تااين كه لايحه برنامه چهارم توسعه به مجلس ارايه شد. برنامه‌نويسان دريكي از مواد اين لايحه، پيش‌بيني كرده بودند كه قيمت حامل‌هاي انرژي با قيمت‌هاي بين‌المللي يكسان شود كه بازهم نمايندگان مجلس - مجلس هفتم- آن را حذف كردند. ازآن تاريخ تاكنون، مجموعه سياست گذاران دولت ومجلس، تثبيت قيمت‌ها را دردستور كار قرار داده‌اند.

موضوعي كه به صورت تاريخي مطرح شد، نشان مي‌دهد در طول سال‌هاي گذشته هرزمان كه دولت اراده كرد تا قيمت حامل‌هاي انرژي را واقعي كند، بامخالفت جدي نمايندگان مجلس مواجه شده است.

بنابراين متوجه مي‌شويم بحث اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي همواره مورد توجه سياست‌گذاران و برنامه‌نويسان كشورقرار داشته است. درحال حاضر اما شرايط به گونه‌اي ديگر رقم خورده است. با توجه به هزينه روزافزوني كه اعمال سياست‌هاي نادرست به اقتصاد كشور وارد مي‌كند، به نظر مي‌رسد دولت ناگزير از ايجاد اصلاحات درقيمت حامل‌هاي انرژي است.

چرخه توليد وعرضه نفت وگاز

براي بررسي اين موضوع كه چه چالش‌هايي سرراه واقعي كردن قيمت حامل‌هاي انرژي وجود دارد،به بررسي آمارهايي درموردتوليد نفت خام وگاز طبيعي وجود دارد، مي‌پردازيم.

توليد نفت خام و گاز از يك طرف تابع سرمايه‌گذاري‌هايي است كه انجام مي‌شود. مقدار توليد نفت خام هم باز از يك طرف تابع سرمايه‌گذاري‌هايي است كه در داخل انجام مي‌شود و از طرف ديگر تابع سياست‌هاي تعيين شده در اوپك است كه ما عضو آن هستيم و محدوديت‌هاي احتمالي تعيين شده درآن را بايد بپذيريم. در سال 2003 ، قبل از حمله آمريكا به عراق حدود 5 ميليون بشكه از مجموع توليد اوپك كاسته شد. براي جبران كسري موجود، سياست اين بود كه كشورهاي مختلف، كسري عرضه را جبران كنند. با اين حال، از سال 2005 به بعد، اوپك براي كشورهاي عضو محدوديتي تلقي نمي‌شود. به اين دليل كه قيمت نفت به اندازه‌اي افزايش پيدا كرده است كه كشورهاي عضو مي‌توانند با تمام ظرفيتي كه در ذخاير وتوان استخراج دارند، به توليد و عرضه بپردازند. كشور ايران با وجود ظرفيت‌هايي كه دارد، از مدت‌ها قبل توان افزايش توليد ندارد و نمي‌تواند از ظرفيت‌هاي واقعي‌اش استفاده كند.

در طول سال‌هاي گذشته، مقدار توليد نفت خام در اقتصاد ايران گرفتار طلسم توليد 4 ميليون بشكه در روز است. يعني ما از سال 1368 به بعد و درمجموع، از سال‌هاي پيروزي پس از انقلاب موفق نشديم توليد نفت خام را به طور معناداري از 4 ميليون بشكه بالاتر ببريم. هرچند كه در برنامه سوم توسعه، هدف توليد 3/5 ميليون بشكه در روز گنجانده شد وهمين رويكرد در قانون برنامه چهارم نيزمورد تاكيد قرار گرفته اما اين هدف‌گذاري هرگز به اجرا نرسيده است. ناكامي ‌ايران در افزايش ظرفيت توليد دلايل زيادي دارد كه در اين نوشته مجالي براي پرداختن به آن نيست.

با توجه به اين كه ميزان توليد نفت خام در ايران ثابت است و ما نتوانسته‌ايم ظرفيت‌هاي جديد ايجاد كنيم، در تحليل درآمدهايي كه دولت از فروش نفت خام به دست مي‌آورد، بايد مقوله شرايط اقتصاد جهاني و مسايل سياسي بين‌المللي را هم درنظر بگيريم.

اين روند، در مجموع، درآمد‌هاي ارزي دولت را ايجاد مي‌كند كه بادرنظر گرفتن شرايط نرخ ارز به درآمدهاي ريالي تبديل مي‌شود ومجموعه اين درآمدها، هزينه‌هاي دولت را مشخص مي‌كند. يعني مقداري از نفت خامي‌را كه توليد مي‌كنيم در قالب صادرات به فروش مي‌رسد كه درآمدهاي حاصل ازفروش آن حجم بودجه دولت را تشكيل مي‌دهد. درحال حاضر از بودجه عمومي‌92 هزار ميليارد توماني در سال 1387 حدود 20 هزارميليارد تومان را درآمدهاي مالياتي تامين مي‌كند كه اين تركيب نشان مي‌دهد ،بخش اصلي درآمد‌ها و منابع دولت را درآمد‌هاي نفتي تشكيل مي‌دهد. پس از اينكه نفت خام به فروش رسيد، دولت ارز ناشي از آن را به بانك مركزي مي‌فروشد كه اين ارز، تبديل به ذخاير بانك مركزي مي‌شود و بخش ديگر آن، خرج واردات مي‌شود و بخش ديگرآن هم در حساب ذخيره ارزي، رسوب مي‌كند.

بخشي از درآمدهاي نفتي كه به ذخاير ارزي بانك مركزي مربوط مي‌شود از طريق پايه پولي، نقدينگي را اضافه مي‌كند كه تورم را شكل مي‌دهد. اين عاملي بوده كه ظرف سال‌هاي اخير عمده‌ترين دليل افزايش حجم نقدينگي در كشور ما بوده و درحال حاضرهم شاهد تاثيرآن بر اقتصاد كشور هستيم.

اما اگرازاين مسير، چرخه تعيين يارانه را بررسي كنيم، متوجه مي‌شويم كه بخشي از نفت خام توليدي، از طرف شركت نفت به شركت پالايش و پخش تحويل داده مي‌شود گازهم چنين چرخه‌اي دارد و در حقيقت، اين مسير يارانه‌اي ست كه از اينجا به بعد وارد اقتصاد مي‌شود.

قسمتي ازنفت وگاز توليدي در ادامه اين مسير، به نيروگاه‌ها مي‌رود تا تبديل به برق شده يا در پالايشگاه‌ها تبديل به فرآورده مي‌شود كه بر اساس قيمت‌هايي كه دولت تعيين مي‌كند، به مصارف خانگي و تجاري و حمل ونقل مي‌رسد.

 همان گونه كه درابتداي اين نوشته مطرح كردم، دولت‌ها از ابتداي انقلاب سياست‌هاي متفاوتي براي تعيين قيمت حامل‌هاي انرژي درپيش گرفته‌اند. هرچند اراده‌هايي دركار بوده است تا قيمت حامل‌هاي انرژي درطول اين مدت، روند واقعي‌اش را پيدا كند اما همواره اراده‌هايي هم در كار بوده است كه راه درست را اعمال اين گونه سياست‌ها نشناخته وبا آن به مخالفت برخاسته است.

به اين ترتيب دولت‌ها همواره،قيمت حامل‌هاي انرژي را بدون ملاحظات اقتصادي تعيين كرده‌اند و همواره قيمت حامل‌ها در سطح بسيار پايين تعيين شده است.

به طور مثال در حال حاضر قيمت بنزين در ايران، معادل 11 سنت است وقيمت گاز 2 سنت كه اين قيمت‌ها در مقايسه با خيلي از كشورها تفاوت عمده‌اي دارد. به طور مثال در خيلي از كشورها، قيمت بنزين از سطح دو دلار بيشتر است كه در مقايسه با ايران تفاوت عمده‌اي دارد. اطلاعات و آمارها نشان مي‌دهد كه ايران پس از كشور ونزوئلا، ارزان‌ترين بنزين دنيا را ارائه مي‌كند. اين درحالي است كه اكثريت مطلق كشورها به نوعي درتناسب با قيمت‌هاي بين‌المللي حركت مي‌كنند. فروش فرآورده‌هاي نفتي و حامل‌هاي انرژي با قيمت‌هاي غيرواقعي و قيمت‌هايي كه بسيار پايين‌تر از ارزش آن در بازارهاي بين‌المللي شكل گرفته‌اند، باعث شده است كه پالايش فرآورده‌هاي نفتي در كشور ما فرآيندي كاملا غيراقتصادي شود. در ايران پالايشگاه‌هاي زيادي وجود دارد كه ارزش مواد خامي‌كه دريافت مي‌كنند، بسيار بيشتر از ارزش محصول نهايي قابل فروش آنهاست.

يعني اگر دولت، اين گونه پالايشگاه‌ها را تعطيل كند و به جاي آن نفت خام صادر و فقط فرآورده وارد كند، به نفع اقتصاد كشور تمام مي‌شود تا اينكه روند توليد دراين گونه پالايشگاه‌ها ادامه يابد. درچرخه توليد وپالايش فرآورده‌هاي نفتي، از پالايشگاه‌هاي قديمي‌وفرسوده‌اي مثل پالايشگاه آبادان و كرمانشاه تا پالايشگاه‌هاي خوبي مثل پالايشگاه اراك و بندرعباس با اين مشكل مواجه هستند؛ يعني هيچ‌كدام با منطق اقتصادي فعاليت نمي‌كنند.

نكته بااهميت اين است كه پالايشگا‌ها در ايران، نهاده‌ها را با قيمت بسيار بسيار پايين دريافت مي‌كنند اما محصول خود را هم بسيار ارزان مي‌فروشند.

دراين ميان، مشكلي كه به تدريج پيش آمده، اين است كه به دليل فشارهاي بسيار شديدي كه به پالايشگاه‌ها و نيروگاه‌ها وارد مي‌شود، پالايشگاه‌ها ترجيح مي‌دهند براي اداره خود، محصولات جانبي ازجمله مازوت ونفت سياه را آزاد بفروشند. به همين دليل پالايشگاه‌هاي ايران به سمتي رفته‌اند كه بيشتر محصولات جانبي توليد مي‌كنند تا محصولات اصلي.

درهمين زمينه با توجه به اين كه توليد محصولات جانبي به صورت رويه‌اي در پالايشگا‌هاي ايران تبديل شده است، با توجه به اجرايي شدن پروتكل كيوتو، خيلي از پالايشگاه‌هاي ايران به دليل توليد محصولاتي غيراستاندارد، با مشكل جدي براي ادامه فعاليت مواجه خواهند شد. در ادامه بررسي چرخه مصرف حامل‌هاي انرژي به مصارف خانگي، حمل ونقل و مصارف صنعتي مي‌رسيم كه نشانه‌هاي ديگري از معيوب بودن ساختار اقتصادي ايران را آشكار مي‌سازد. نوع مصرف در بخش حمل‌ونقل نشان مي‌دهد كه انرژي ارزان، ما را به سمت حمل‌ونقل جاده‌اي، رهنمون ساخته و اين كه راه‌آهن هيچ‌گاه سهم مهمي‌در بخش حمل‌ونقل ايران پيدا نكرده است. با وجود انرژي ارزان و تقريبا رايگان، دربخش صنعت نيز،به سمتي پيش رفته‌ايم كه صنايع ما بسيار پرمصرف و غيراقتصادي شكل گرفته‌اند.

مصارف خانگي انرژي هم درايران وضعيت نگران‌كننده‌اي دارد. در كجاي دنيا زماني كه مردم قصد دارند جشن بگيرند، كوچه و خيابان را چراغاني مي‌كنند؟ در ايران وقتي مي‌خواهند تفريح كنند، ماشين گردي مي‌كنند. اين عادت فراگير شده است ومن دليلي به جز قيمت ارزان انرژي براي آن نمي‌شناسم.

چارچوبي براي چالش‌ها وفرصت‌ها

سازوكارهاي موجود و ارتباط متقابل اقتصاد و قيمت حامل‌هاي انرژي را دردو حوزه چالش‌هاي اقتصاد خرد وچالش‌هاي اقتصاد كلان مي‌شود بررسي كرد.

چالش‌هاي اقتصاد خرد

الف- طرف تقاضا

اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي خانوارها را با هزينه‌هاي سنگين ناشي از الگوي ناصحيح واحدهاي مسكوني و تبادل زياد حرارتي مواجه مي‌سازد. ضمن اين که تقاضا براي حمل و نقل عمومي‌را در مقايسه‌ با حمل و نقل شخصي، افزايش خواهد داد.

در اين فرآيند محصولاتي كه بيشتر انرژي بر هستند (مانند فولاد، سيمان، كاشي، سراميك، آجر و...) با افزايش قيمت مواجه خواهند شد و لذا در مرحله اول با كاهش زياد تقاضا مواجه خواهند شد.

در صورت اقدام دولت براي اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي، جابه‌جايي‌هاي نسبتاً اساسي در سبد هزينه خانوارها صورت خواهد گرفت و سهم هزينه‌هاي حمل و نقل و سوخت در بودجه خانوار افزايش و بخش‌هاي انعطاف‌پذير ديگر كاهش خواهد يافت.

طرف عرضه

در ادامه اين بحث بايد به چالش اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي در حوزه اقتصاد خرد بپردازيم. در صورت اجرايي شدن سياست اصلاح قيمت‌ها در حوزه انرژي، بنگاه‌هاي انرژي بر كه فرآيندهاي هدردهنده‌ انرژي دارند با مشكل جدي ادامه توليد مواجه خواهند شد.

بخش بزرگي از حمل و نقل عمومي ‌به‌ويژه بار فاقد توجيه اقتصادي خواهد شد. در مقابل، حوزه‌هايي كه كمتر انرژي مصرف مي‌كنند و نيز فعاليت‌هاي جديدي كه مي‌توانند موجب صرفه‌جويي در مصرف انرژي شوند سودآور خواهند شد.

او با اين حال تاکيد کرد: نكته‌ اصلي در دو طرف تقاضا و عرضه آن است كه واكنش‌هاي طرف تقاضا و نيز توقف و كندي فعاليت بنگاه‌هاي هدردهنده انرژي تقريباً آني است، در حالي كه رشد و توسعه فعاليت‌هاي صرفه‌جويي‌كننده انرژي، زمان‌بر است.

چالش‌هاي اقتصاد كلان

 در ادامه اين روند به تاثيراصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي بر حوزه اقتصاد کلان مي‌پردازيم. در اين حوزه، اصلاح قيمت حامل‌هاي انرژي باعث شفافيت درآمدهاي دولت شده و رقم بودجه عمومي‌را واقعي خواهد كرد. تورم‌زايي اين اقدام تابع آني يا تدريجي بودن تحولات از يك طرف و سياست‌هاي پولي و مالي از طرف ديگر است و موفقيت يا شكست اصلاحات قيمت به طور كامل در گرو وجود يا عدم انضباط مالي و پولي است.

جمع‌بندي و نتيجه‌گيري  

•  ادامه ‌روند موجود در برخي زمينه‌ها غيرممكن (گاز) و در برخي زمينه‌ها (بنزين) بسيار پرهزينه است. لذا اعمال اصلاحات در قيمت انرژي اجتناب‌ناپذير است.

•  طي ساليان گذشته، حداقل در دو مقطع زماني، ‌فرصتهاي طلايي اصلاحات قيمت از دست رفته است.

•  اجراي مطلوب اصلاحات نيازمند احراز ويژگي‌هاي زير است:

1- برخورداري از حمايت سياسي همه سطوح تصميم گيري

2- داشتن جرأت و شهامت در تصميم‌گيري

3- برخورداري از توان كارشناسي،‌ حداقل در مقياس ظرفيت موجود دركشور

4- برخورداري از توان مديريتي در سازمان‌ها و وزارتخانه‌هاي مرتبط با فرآيند اصلاحات قيمتي در حوزه‌هاي خرد و سياستگذاري اقتصاد كلان و

5- در مقاطع زماني گذشته و حال بخش‌هايي از چهار مورد مهم فوق حاصل بوده و بخش‌هايي متاسفانه حاصل نبوده است. در حال حاضر عوامل نگران‌كننده را عمدتاً‌ بندهاي 3 و 4 تشكيل مي‌دهند. به ويژه اگر به موارد فوق مشكلات بين‌المللي و سياست‌هاي مربوط به نرخ تسهيلات و سياست‌هاي ناظر به رشد بالاي حجم نقدينگي و مخارج دولت را هم اضافه كنيم.