گفتوگو با حميدرضا برادران شركاء
از ابتداي برنامه چهارم توسعه سند بودجه تبديل به يك برش يكساله از برنامههاي توسعه شد و بحث بودجه برنامهاي مطرح گرديد، با توجه به اينكه ما برنامههاي توسعه پنجساله تدوين كرديم، الزامات تدوين يك بودجه با رويكرد برنامهاي در اقتصاد كشور چيست؟
كشور ما اساسا نيازمند برنامهريزي است و از آنجايي كه اكثر بنگاههاي اقتصادي ما برنامه بلندمدت و ميانمدت براي خود تعريف نميكنند و جامعه نيز به برنامهريزي توجه چنداني ندارد يك دستگاه مستقلي بايد براي كل اقتصاد برنامهريزي انجام دهد زيرا 80 درصد درآمد ما وابسته به نفت است و اين درآمد عمده در اختيار دولت قرار ميگيرد. پس براي هزينه كردن و تخصيص اين درآمد حتما بايد يك برنامه مدون و اصولي تنظيم شود، زيرا جامعه به خودي خود برنامهپذير نيست و براي اينكه در آينده مشخص شود درآمدي كه متعلق به نسلهاي مختلف است به چه صورت هزينه شده بايد براساس برنامه حركت كنيم وگرنه با آزمون و خطا نميتوان سرنوشت يك كشور را به دست يكسري تصميمگيريهاي غلط بدهيم. اگر ما يك دستگاه برنامهريزي قوي داشتيم كه متاسفانه در حال حاضر توسط دولت تعطيل شد، دست برنامه در كشور مدون و مصوب ميشد و رئيس هر دستگاه كه عمدتا وزير است مكلف به اجراي اين برنامهها ميشد. اگر ما بودجه را بدين صورت تدوين كنيم و در اختيار رئيس دستگاه قرار بدهيم بودجه بر طبق برنامه تخصيص داده ميشود و با تحريف شاخصهايي براي ارزشيابي ميتوان در نهايت روي خرج كردن درآمد نظارت كافي داشته باشيم. اما در حال حاضر كه همچنين برنامهاي وجود ندارد يا حداقل من از وجود آن بيخبرم تضميني وجود ندارد كه بودجه تخصيص داده شده به هر دستگاه بتواند اهداف مورد نظر ما را محقق كند. ضمن اينكه اگر ادعا شود كه بودجه در جهت برنامهها و هدف خرج شده است دستگاه نظارتي معياري را براي بررسي صحت اين ادعا در اختيار ندارد. لذا اينكه ما در گذشته بودجه را ابتدا براي هر دستگاه مشخص و آن را ريز و بعد موافقتنامهها را تنظيم ميكرديم براي اين بود كه شفافيت بودجه افزايش پيدا كند و امكان نظارت نيز فراهم شود. در كنار اين مساله بايد مشخص كنيم كه بودجه چطور ميتواند در جهت هدف چشمانداز و برنامه چهارم قرار بگيرد و اين مساله مستلزم يك مدل كلان است و بايد در قالب يك مدل كلان از نظر علمي ارزيابي شود و نشان بدهد كه اين بودجه چه ميزان رشد اقتصادي، اشتغال و سرمايهگذاري را فراهم ميكند و توسعه نيروي انساني و افزايش رفاه اجتماعي در نتيجه اين بودجه چه ميزان خواهد بود. همچنين افزايش رقابتي شدن فضاي اقتصاد و توسعه بهرهوري نيز بايد در قالب مدل كلان بودجه اندازهگيري شود. اگر اين مسائل را كاملا لحاظ كنيم به يك بودجه برنامهاي ميرسيم كه نشان ميدهد چه هدفي بر طبق برنامه بايد محقق شود و دستگاه نظارتي هم در پايان سال ميتواند ارزيابي مشخصي از روند بودجه داشته باشد زيرا يكي از ويژگيهاي بودجه برنامهاي تدوين شاخصهاي مناسب براي ارزيابي است و قضاوت و ارزيابي بايد بر مبناي مقياس مناسبي انجام شود. زيرا دنيا نيز الان به سمت شاخصسازي حركت كرده است به عنوان مثال براي سنجش رقابتي شدن فضاي اقتصاد نزديك به 340 شاخص بينالمللي وجود دارد. همانطور كه ميدانيد در ماده 158 برنامه چهارم توسعه نيز گفته شده است كه سازمان مديريت موظف است شاخصهاي قابل قبول در راستاي اهداف چشمانداز و برنامه چهارم تهيه كند و تا تيرماه گزارش آن را به مجلس و مجمع تشخيص مصلحت نظام ارائه كند اما وقتي اين شاخصها وجود نداشته باشد نميتوان گفت عملكرد دولت با جهتگيريهاي برنامه و چشمانداز همسو است. ما بودجه برنامهاي را مطرح كرديم تا چشمانداز بيستساله رسميت پيدا كند زيرا چشمانداز سند بزرگي است كه همه مسوولان كشور از صدر تاديل روي يكسري اهداف آرماني درست يافتني به يك اجماع رسيدند يعني مانند تمام كشورهاي مدرن و پيشرفته دنيا در يك چشمانداز از بلندمدت هدفگزاري صورت گرفته است و برنامههاي توسعه بايد برشي از چشمانداز باشد و بودجه برنامهاي نيز بايد برشي از برنامه توسعه باشد.
با توجه به روند فعلي تدوين بودجه در دولت نهم و پس از اعضاي سازماني مديريت و برنامهريزي و ايجاد تغييرات اساسي در روند بودجهريزي آيا فكر ميكنيد روند بودجه برنامهاي در كشور ادامه پيدا ميكند يا خير؟
بودجهاي كه الان صحبت آن شده است هنوز جزئيات شفافي ندارد كه بتوان در مورد آن اظهارنظر دقيق كرد اما از آنجايي كه برنامهريزي مدون و مصوب و اعلامشدهاي در حال حاضر وجود ندارد امكان نظارت روي هزينه كردن بودجه نيز وجود نخواهد داشت يعني اگر ميخواستيم اين روند را ادامه دهيم بايد حتما برنامه را در يك مقطع يكساله مشخص ميكرديم و با اهداف روشن و شفاف به دستگاهها ابلاغ ميشد زيرا ما چشمانداز را مطرح كرديم تا تمام جهتگيريها و استراتژيهاي كشور همسو باشد و با تغييرات پي در پي دولتها اين استراتژي دستخوش تحول نشود اما در حال حاضر با اين روش بودجهريزي اركان چشمانداز عملا زير سوال رفته است.
گفته شده است در بودجه 87 بسياري از تبصرهها حذف خواهند شد. در اين مورد توضيح ميدهيد؟
در مورد بحث تبصرهها ابتدا بايد بگوييم ما چند نوع تبصره داريم يكسري از تبصرهها اساسا مورد استفاده موقت قرار ميگيرند مثلا دولت براي هزينه خاصي در يك سال طبق قانون بايد از مجلس مجوز بگيرد كه جنبه حقوقي دارد و بر طبق قانون اساسي كه هزيه دولت بايد با تصويب مجلس باشد پس اين تبصرهها به بودجه اضافه ميشود، يكسري ديگر از تبصرهها نيز هر سال در بودجه آورده ميشود كه ما بعد از گذشت چند سال آنها را ؟ كرديم اما بعضي از تبصرهها نيز اساسا ماهيت بودجهاي ندارند يعني دولت به هر دليل ميخواهد مجوزي براي يك قانون بگيرد يا بخشي از آن را اصلاح كند و از آنجايي كه اگر دولت بخواهد اين اصلاح را از قانون مادر شروع كند فرصت را از دست ميدهد و نيازمند يك فرايند اداري طولاني است. بدين منظور براي استفاده مناسب از زماني قانونگذار را مجاب ميكند كه يكسري تبصرههاي اصلاحي را در بودجه ارائه كند كه اين تبصرهها ماهيت بودجهاي ندارند پس بايد گفت نميتوان يك حكم دهد براي همه تبصرههاي بودجه صادر كرد.
ظاهرا دولت تصميم گرفته است كه جداول بودجه را كاهش دهد و تنها 12 جدول را براي تصويب و مابقي جداول را نيز صرفا براي اطلاع نشر كند در اين مورد چه نظري داريد؟
جداولي كه پيوست قانون بودجه است در جهت شفافيت بيشتر بودجه ارائه ميشود و ضميرهاي قانون بودجه را شامل ميشود كه معمولا ضروري به نظر ميرسد و اينكه دولت به بهانه كوچك كردن حجم بودجه جداول را ارائه نكند يا تعداد آنها را كاهش دهد منطقي به نظر نميرسد اما اينكه اعلام كند جداول به منظور اطلاع ميباشد يعني دستگاههاي اجرايي ملزم به اجراي آن نيستند و در اينجا مشكل ايجاد خواهد شد چون كه تمامي رديفهايي كه به تصويب ميرسد تحت كنترل ديوان محاسبات كشور قرار ميگيرد ضمن اينكه ما نيز تلاش كرديم كه رديفهاي زائد را حذف كنيم ولي اينكه اصلا رديف نداشته باشيم و تمامي اختيارات را به وزير بدهيم بحث شفافيت بودجه زير سوال ميرود.
شما بحث لزوم نظارت و شفافيت را در بودجه مطرح كرديد. همانطور كه ميدانيد در برنامه چهارم بحث عدم تمركز و تفويض اختيار مطرح شد و قرار بود اين مساله در بودجههاي سنواتي متبلور شود آيا با روش فعلي دولت براي بودجهنويسي اين دو محقق ميشود؟
در حال حاضر به نظر ميرسد بيشتر به سمت تمركزگرايي حركت ميكنيم اما در گذشته استدلال ما اين بود كه چون كشور داراي مزيتها و امكانات متفاوتي است، بهتر است سيستم عدم تمركز داشته باشيم و از تمام توان كارشناسي و فكري و تجربي دولت بهرهمند شويم و همه مردم در سرنوشت كشور نقش داشته باشند. اما نكتهاي كه مورد غفلت قرار گرفت، عدم ارتباط بين مركز و مناطق بود. چون كه بيشتر متخصصان و كارشناسان در پايتخت قرار داشتند و ارتباط بين آنان و دفاتر استاني ميسر نبود كه اين ارتباط بايد حتما وجود داشته باشد. ضمن اينكه ما در تمامي موضوعات بخشي و فرابخشي سندهاي عملياتي تدوين كرديم و هر استان يك سند مخصوص داشت. اما مسالهاي كه امروز بايد دنبال شود بحث تلفيق سندهاي بخشي و استاني است.يعني برنامه تك تك مناطق بايد برشي از برنامه كلان كشور باشد تا هر استاني نتواند جهتگيريهاي خاص خودش را داشته باشد. يعني برنامه كلان كشور بايد تبديل به اركستري شود كه تك تك استانها در آن با هارمون كامل در جهت اهداف كلان برنامه حركت ميكنند و براي اين منظور بايد مطالعات آمايش ملي به منطقهاي به طور جدي دنبال شود. اگر اين چنين حركت كنيم و بودجه هم در سطوح وزارتخانه و هم در سطوح مناطق برنامهاي باشد، ميتوانيم سيستم عدم تمركز را با ثمربخشي بالا اجرايي كنيم چون هم بودجه شفاف است و هم در راستاي برنامه است و اين مدل مانند اكثر كشورهاي پيشرفته دنيا خواهد بود. اما اينكه بگوييم چون كه سازگاري مناسبي بين برنامههاي استاني و برنامه كلان كشور وجود ندارد، پس بايد بودجه را مجددا متمركز كنيم. يك تفكر كاملا غلط است زيرا اگر اينطور باشد بايد ابتدا مشكل را شناسايي كنيم نه اينكه صورت مساله را پاك كنيم.
شما صحبت از همگرايي برنامههاي بودجهاي استاني و برنامه كلان كشور كرديد، همانطور كه مستحضريد آقاي رئيسجمهور در سفر اخير استاني خود به خراسان جنوبي از تخصيص 40 درصد بودجه به روستاها خبر دادند. به نظر شما اين امر در راستاي برنامه كلان كشور است و مكانيزم تخصيص بودجه به روستاها چگونه بايد باشد؟
در سالهاي گذشته ما بر مبناي مطالعات فراوان براي مناطق مختلف كشور ضرايبي را تعريف ميكرديم كه براساس پارامترهاي هر يك از مناطق بود. در استانها نيز شوراي برنامهريزي استان وجود داشت كه در برنامه چهارم هم ديده شده است و اين شورا براساس ضرائب مطرح شده در بودجه با تشكيل جلسات مختلف نسبت به توزيع بودجه تصميمگيري ميكرد و رئيس آن بودجهريز استاندار بود. اما در حال حاضر وظيفه شوراي برنامهريزي استان با وجود سفرهاي استاني رئيسجمهور ظاهرا به هيات دولت محول شده است و اساسا اين دخالت در وظايف بحث حقوق هم خواهد داشت. اما گذشته از اين مساله با اينكه رئيسجمهور صحبت از 40 درصد بودجه براي روستاها ميكند، هنوز مشخص نيست كه 40 درصد بودجه اساسي مطرح شده است و چه برنامه توجيهي و فني براي آن وجود دارد. متاسفانه اين نوع تصميمگيريها در كشور ما زياد است. شما اگر كشور آلمان را نگاه كنيد جلسات هيات دولت نيم ساعت بيشتر طول نميكشد. زيرا تمامي وزرا براي تكتك تصميمات خود نزديك به شش گزارش توجيهي فني، اقتصادي و اجتماعي دارند و بهترين تصميم را در كوتاهترين زمان اتخاذ ميكنند. اما در ايران گزارش توجيهي براي كمتر تصميم اقتصادي وجود دارد و اثكر تصميمات دولت خلق ؟؟؟؟ مشابه همين دليل است كه در كشور ما برنامه تبديل به قانون شده است تا دولتها با تصميمات مقطعي خود قانون را زير پا نگذارند ولي با اين حال دولت نشان داده كه به قانون برنامه هم پايبند نيست وگرنه در ساير كشورها برنامه قانوني نيست و صرفا برنامه است. ما اگر ميخواهيم دوستيها را توسعه بدهيم و عدالت اجتماعي را برقرار كنيم هدف بسيار مطلوبي است و مخالفتي نيز وجود ندارد، اما آيا استراتژي توسعه روستايي مشخص است؟
آيا نيازسنجي مناسبي از روستاها صورت گرفته تا اولويت برنامهها مشخص شود؟ متاسفانه اينطور نيست. زيرا ما ابتدا بودجه را تخصيص ميدهيم و بعد به سراغ تدوين برنامهريزي و اهداف ميرويم در صورتي كه اين اهرم بايد از بالا به پايين باشد يعني ابتدا برنامه كلان مشخص شود، استراتژي تعيين شود، اهداف تعريف شود و سپس بودجه تخصيص داده شود.
آقاي دكتر! آيا مطالعات سابق همكاران شما در سازمان مديريت نشان ميدهد كه روستاهاي ما توان و ظرفيت جذب 40 درصد از بودجه را داشته باشند؟
ببينيد ما بايد براي تخصيص بودجه سند عملياتي داشته باشيم يعني مشخص شود چه عملياتي صورت ميگيرد و اين عمليات با ظرفيت تناسب دارد يا خير. به نظر من توان پيمانكاري كشور در روستاها براي جذب 40 درصد بودجه كافي نيست و اساسا براي هر گونه تصميمي بايد به عوامل و فاكتورهاي عملياتي آن توجه كرد و اين مساله همان تاكيد بر لزوم برنامه مدون و شاخص و استراتژي كلان است زيرا اگر برنامه نباشد الان آقاي سورينژاد بحث توسعه روستاها را مطرح ميكند ولي ممكن است رئيسجمهور بعدي صحبت توسعه شهر را مطرح كند زيرا ما يك برنامه كلان نداريم و بدون وجود برنامه و تنها با تزريق پول نميتوان معجزه كرد.
ميتوانيم نتيجهگيري كنيم كه بودجههاي فعلي در جهت مسير چشمانداز نيست. زيرا با افزايش درآمد اثر آن در بخشهاي اقتصادي ديده نشده است و اهداف برنامه مانند توسعه دموكراسي و گسترش بخش خصوصي نيز سرعت نگرفته است؟
مثلا انحراف از برنامه داريم و اين انحراف بايد توسط دولت اصلاح شود.يعني دولت بايد به سمت حكمراني خوب حركت كند و وظايف حاكميتي و دولتي را بپذيرد، وظايف اقتصادي را به بخش خصوصي محول كند و وظايف اجتماعي و سياسي و فرهنگي را به جامعه مدني تفويض كند. اين حركت در زمان آقاي خاتمي شروع شد ولي متاسفانه ادامه پيدا نكرد. اساسا دولت بايد خود را از بسياري از بخشها كنار بكشد و وظايف را به مردم و جامعه مدني محول كند تا در كنار توسعه احزاب سياسي جامعه نيز توان نظارت بر كار دولت را داشته باشد و از طرف ديگر جامعه تمامي ناكارآمديها را به دولت مرتبط نكند. در جوامع پيشرفته جامعه مدني يك ضرورت براي افزايش دموكراسي و حسابپسدهي دولت است اما متاسفانه در كشوري اين ضوابط و پيششرطها وجود ندارد از طرف ديگر دولت نه تنها در جهت برنامه حركت نميكند بلكه برنامه را اصلاح هم نميكند شما ببينيد برنامه چهارم با قيمت نفت 19 دلاري بسته شده است اما الان كه قيمت نفت بالاي 70 دلار است و نزديك به 2 سال و چهار ماه تا پايان برنامه چهارم وقت باقي است دولت بايد با توجه به افزايش درآمد نفت برنامه چهارم را در مدت زمان باقيمانده اصلاح كند زيرا اين فرصت متعلق به مردم است و نبايد سوخته شود.
آيا روند فعلي دولت در بودجهنويسي و ساير تصميمات اقتصادي را به دليل عدم اعتقاد مسوولان به دانش برنامهريزي توسعه ميدانيد يا به دليل افزايش سطوح مقبوليتهاي اجتماعي؟
در اقتصاد كلان ما تئوري پارتيزان را داريم كه برگرفته شده از احزاب سياسي است. بر طبق اين تئوري معمولا مسوولان كشور علاقهمند هستند از امكانات و منابع كشور در جهت اهداف گروه سياسي خودشان بهرهبرداري كنند و براساس اين تئوري دو نظريه را ميتوان مطرح كرد ابتدا اينكه دست دولت و سياستگذار باز باشد تا طبق تشخيص خودش تصميم درست را اتخاذ كند و نظريه دوم اينكه چون مسوولان در جهت منافع حزب متبوع خودشان و انتخاب مجددشان توسط مردم از منابع بهرهبرداري ميكنند بايد دست آنها را بست و به سمت قانونمداري حركت كرد و شرايطي را به وجود آورد كه منابع كشور در چارچوب قوانين شخصي صرف شود. به نظر من ما بايد نظريه دوم را مبنا قرار دهيم تا تصميمگيريهاي كلان كشور با توجه به منافع ملي اتخاذ شود و تصميمات مقطعي و كوتاهمدت از بين برود.