شيوه جديد بودجهنويسي در گفتوگو با محمد ستاريفر
اصلاح نظام بودجهريزي در سه مقطع پس از انقلاب مورد توجه قرار گرفت. اين سه مقطع را ميتوان مصادف با سه برنامه توسعه قرار داد. با تدوين برنامه چهارم ميتوان گفت ضمن تعقيب اين اصلاح ساختار خطومشي و مبناي معين براي اصلاح ساختار بودجه تعيين شد به طوري كه ماده 138 به صراحت بر ؟ روش بودجهريزي از شيوه كنوني به عملياتي تاكيد دارد، بر اين اساس ميتوان گفت تعيين روش فوق وجه افتراق دوره چهارم با دوره قبلي است. اما سوال اين است كه چه ضرورتهايي موجب شد الگوي عملياتي براي نظام بودجهريزي از بين الگوهاي موجود انتخاب شود و چرا در برنامه چهارم بر اصلاح ساختار نظام بودجهريزي تاكيد زيادي شد تا جايي كه در 17 ماده اين موضوع مورد اشاره قرار گرفته است؟
پاسخ به سوال شما نيازمند تعريف بودجه است. آنچه از بودجه در اذهان مسوولان نقش بسته بيان چگونگي دخل و خرج يا منابع و مصارف دولت است. اين تعريف گرچه درست است اما در اصل رويكردي است كه براساس قانون محاسبات عمومي، خزانه و وزارت اقتصاد استنباط ميشود. بودجه تعريف ديگري هم دارد كه از تعريف بالا بسيار مهمتر است. در مفهوم جديد بودجه برنامه يكساله كشور تعريف ميشود. در برنامهريزي توسعه سه نوع برنامه وجود دارد؛ برنامه بلندمدت يا 20 ساله، برنامه ميانمدت يا 5 ساله و برنامه كوتاهمدت يكساله يا بودجه.
در قانون مهم و كليدي برنامه و بودجه تعريفي كه از بودجه استنباط ميشود مفهوم برنامهاي آن است. براساس قانون برنامه و بودجه بيان كلي فرآيندهاي تصميمسازي و تصميمگيري در سطح دستگاهي، استاني و ملي بودجه كشور را شكل ميدهد.
شكل گرفتن بودجهاي مبتني بر برنامه نيازمند بستر و پيشزمينههاي شخصي است كه بتواند ساختار و كاركرد بودجه را شفاف و عملياتي كند. در قانون برنامه چهارم به تبع دستاوردهاي اصلاحي برنامههاي قبلي به خصوص برنامه سوم قرار شد وظايف دستگاهها در عصر چشمانداز و در سال 84 نسبت به افق 20 ساله بازسازي و نوسازي شود.
براي آنكه ضرورت اين اقدام مشخص شود مثالي ميزنم؛ برخي دستگاهها مانند وزارت بهداشت به دليل مشكلاتي كه ما در سالهاي گذشته داشتيم تشكيلاتي را ايجاد كرده بودند كه هر سال بودجه مشخصي به آن اختصاص داده ميشد حال آنكه به واسطه اقدامات صورت گرفته در شرايط حاضر آن مشكل به طور كامل برطرف شده بود و نيازمند حفظ آن ساختار و تشكيلات نبود به عكس ممكن است يكسري مشكلات در زمان كنوني به وجود آمده باشد اما هنوز براي آنها ماموريتي تعريف نشده باشد. مثلا براي بيماري كچلي كه سالهاست از بين رفته هنوز به دليل وجود ساختار و تشكيلات بودجه در نظر گرفته شود اما براي بيماريهاي جديد مثل ايدز بودجه مشخص تخصيص داده نشود.
به همين دليل برنامه چهارم با محور قرار دادن بازسازي و نوسازي وظايف بنا داشت وظايف كهن دستگاهها را دور بريزد و ماموريتهاي نوين براي سازمانها و مراكز دولتي تعريف كند.
در اين برنامه قرار بود ضمن آنكه وظايف تكتك دستگاهها نوسازي شود اين وظايف در مجموعه دولت شكل منظومهاي به خود بگيرد. همپوشاني و تداخل وظايف رفع و مشخص شود، تشكيلات دولت چگونه باشد و وظايف تعيينشده در تشكيلات نوين به چه شكلي اجرا شود. در واقع اصلاحات دستگاهها در برنامه چهارم از سطح فرد شروع ميشد و در نهايت مجموعه دولت به چه شكل منظومهاي بازسازي ميشد تا دولت ساختاري كارآمد پيدا كند. در ساختار جديد قرار بود وظايف به گونهاي بازسازي شود كه دولت خطاي غفلت و مداخله نداشته باشد.
منظور از خطاي غفلت به حوزه برميگشت كه دولت بايد در آن حضور پيدا ميكرد اما از انجام آن غفلت ميكرد مثل كالاهاي عمومي و تصديهاي اجتنابناپذير فرهنگي، اجتماعي و اقتصادي. خطاي مداخله هم مربوط به اموري ميشود كه دولت نبايد در آن حضور يابد و انجام آن را به بخش خصوصي و بازار واگذار كند. بعد از تعريف اين ماموريتها قرار شد در صورت انجام آن، سازمان مديريت و برنامهريزي با همكاري دستگاهها ماموريت كلان دولت را تعريف بكنند و براساس ماموريتهاي تعيينشده تشكيلاتي را پيريزي كنند كه بتواند كشور را به اهداف چشمانداز برساند. اهدافي كه قرار بود درجه دموكراسي كشور را بالا ببرد بخش خصوصي را در اقتصاد بالادست كند و... اگر اين كارها انجام ميشد آن وقت بودجه دستگاهي كه نوسازي شده بود براساس وروديها و خروجيهاي آن تعيين ميشد. به عبارتي فرآيندي طراحي ميشد كه در آن امور شفاف، هزينهها مشخص و محاسبهپذير و قيمت كالاهاي توليدي مشخص بود. مثلا يك مدرسه براساس 400 دانشآموزي كه ثبتنام ميكرد، بودجه ميگرفت. در اين فرآيند قيمت تمام شده تحصيل يك دانشآموز در طول يك سال تحصيلي مشخص بود. مدير مخير بود بودجه را با توجه به اهداف هزينه كند، در نهايت خروجي آن بررسي ميشد اگر اين خروجي با ورودي متعادل نبود مشخص ميشد پرت منابع وجود داشته است، اين فرآيند بودجهريزي عملياتي بود كه در آن موافقتنامههاي حجيم كنار ميرفت و مسوولان دستگاه براساس وظايف تعيينشده اختيار داشتند بودجه خود را هزينه كنند. آنچه براي مسوولان نظارتي مهم بود نتيجه كار بود.
شما در صحبتهايتان از افعالي استفاده ميكنيد كه نشان ميدهد در دو سال گذشته اين نظام اجرا نشده در حالي كه براساس قانون برنامه چهارم دولت موظف بود حداكثر از سال دوم اين نظام را اجرا كند.
دولت نهم به خصوص آقاي رهبر، رئيس سازمان وقتي روي كار آمد مكررا اعلام كردند رويكرد ما بودجه عملياتي است در حالي كه اقدامات اصلاحي در رابطه با دستگاهها و نهاد دولت به طور كامل متوقف شد. ببينيد بودجه عملياتي بايد در قالب يك برنامه شكل بگيرد. دولت برنامه حقوقي و قانوني نظام را كه قبول ندارد، برنامه جديدي هم كه تاكنون ارائه نكرده پس چگونه ميتواند مدعي عملياتي شدن بودجه باشد. همانطور كه شما اشاره كرديد دولت بايد از ابتداي برنامه چهارم به سمت بودجه عملياتي حركت ميكرد اما بررسيها نشان ميدهد ساختار بودجه به هم خورده و كاركردها هم گنگ شده است.
در برنامه چهارم براي تدوين بودجه عملياتي پيشفرضهايي در نظر گرفته شده بود، اول اينكه دستگاهها بايد در قالب برنامه چهارم، سياستهاي كلي و چشمانداز بازسازي شوند، دوم منظومهاي شدن وظايف آنها در سطح ملي و استاني بود و سوم تعريف ماموريت دستگاهها در 20 سال آينده بود. پس از طي اين مراحل اگر بودجهاي تدوين ميشد آغاز شيوه عملياتي بود زيرا منابع مشخصي داده ميشد و انتظار خروجي مشخصي را داشت. تا اين مراحل انجام نشود حرف زدن از بودجه عملياتي شعاري بيش نيست. برنامه چهارم همه مراحل را مشخص كرده بود، اگر اين مراحل طي ميشد موافقتنامههاي حجيم به چند برگ كاهش مييافت، وقت كارشناسان سازمان مديريت آزاد ميشد و از روزمرگي خارج ميشدند. در اين شرايط ميتوانستند به فكر حال و آينده كشور باشند. با اصلاح ساختارها سازمان به سمت توسعهگرايي حركت ميكرد و در حال حاضر سازماني كه بيانش مغز، گوش، چشم و اعصاب كشور است به دليل درگيري ريز بودجهاي نتوانسته وظايفش را به نحو احسن انجام دهد.
پس اقدام رئيسجمهور در برش به ساختار سازمان مديريت را چگونه ارزيابي ميكنيد، اقدامي كه رئيسجمهور مدعي است براساس ماده 138 قانون برنامه به منظور كوچك كردن و چابك كردن سازمان انجام داده است؟
در ايران ما دايرهاي داريم به نام دايره تسلسل عقبافتادگي. در اين دايره همه دستگاهها قرار بود به صورت جداگانه و در مجموعه سازمان دولت نوين شود.
در شرايط حاضر تمام دستگاههاي كنوني در برابر شرايط زماني پيش رويشان عقبافتاده هستند به همين دليل بايد براي رسيدن به اهداف چشمانداز نوسازي و بازسازي شوند. اما در ميان دستگاههاي موجود بهرغم عقبماندگي، سازمان مديريت داراي نمره بهتري از بقيه بوده يا به عبارتي اگر دستگاههاي ديگر را بدون چشم تصور كنيد سازمان داراي يك چشم بوده است. اتفاقي كه افتاده چيست؟ سازماني كه وضعيت بهتري از بقيه داشته منحل شده است. اين سازمان اهميتش در سوابق تجربي، تاريخي و اطلاعاتي بود. نرمافزار ذخيره شده برنامهريزي كشور طي 55 سال گذشته گنجينه بود كه به زودي با اين جابهجايي از بين خواهد رفت. آن سازمان مديريت كه در برنامه چهارم هدفگذاري شد مربوط به دولتي بود كه ميخواست خود را آزاد و وظايفش را بازسازي كند. الان هيچكدام از دستگاهها بازسازي و نوسازي نشدهاند اما سازمان مديريت به تنهايي منحل شده است يعني به جاي آنكه از نقطهاي از دايره تسلسل شروع كنيم، آمدهايم به طور مستقل و نقطهاي كار را آغاز كرديم.
اما آقاي دكتر دولت از اصلاح ساختار سازمان مديريت در كنار كم حجم شدن بودجه به عنوان دو گام عملياتي شدن بودجه نام ميببريد كه به عدم تمركز وظايف منجر شده است.
نميدانم. در اين مدت اوضاعي حاكم شده كه هر حرفي بزنيم طرف مقابل ميتواند رد كند زيرا دنيا مقابل من و شما دنيايي شفاهي و شعاري است. دكتر شريعتي حرف قشنگي ميزند «حرف حق در جغرافياي باطل معني و مفهومي ندارد». وقتي دولتي برنامه مشخصي ندارد شما ميخواهيد بر چه اساسي ارزيابي كنيد. در اين شرايط مسوولان دولت ميتوانند هر حرفي بزنند. براي مثال رئيسجمهور ميگويد ما از اهداف چشمانداز جلوتر هستيم يا همين بحث عدم تمركز كه شما اشاره كرديد. دولت از يك طرف در سفرهاي استاني مدعي اداره كشور به شكل عدم تمركز است در مقابل براي سال آينده لايحهاي ميخواهد ارائه كند كه متمركزترين شكل بودجه است.
نكتهاي خوب را اشاره كرديد، دولت مدعي است با حذف تبصرهها علاوه بر كاهش ديوانسالاري، تمركزگرايي پاسخگويي را تقويت كرده است؟
به چه شكلي.
با در اختيار دادن بودجه هر دستگاه در دست بالاترين مقام. يعني مقامهاي عالي دستگاهها برنامه ارائه ميكنند و براساس آن بودجه دريافت ميكنند و در مقابل برنامهها مسوولند.
فرض كه اين ادعا درست است. چرا ابتدا نرفتهاند قانون محاسبات عمومي، برنامه و بودجه و برنامه را اصلاح كنند. بايد فرآيندي نگاه كرد نه نقطهاي.
در صورتي كه اگر به اظهارات شفاهي آقايان توجه كنيد آنچه متوجه ميشويد در تناقض با اين ادعاهاست. با كاهش رديفهاي بودجه به 40 رديف ميشود به بودجه سريعتر رسيدگي كرد اما بايد توجه كنيد با حذف رديفها فرآيند چانهزني كه مبتني بر يك رويه قانونمند بود به يك فرآيند نامرئي نانوشته و غيرحقوقي برده شده است.
دستگاهي مانند آموزش و پرورش كه داراي دستگاههاي ملي و استاني است براساس چه منطقي بودجه خود را توزيع كند.
اگر دستگاههاي استاني كم آوردند تكليف چيست؟ قانون محاسباتي عمومي ميگويد هر مديري كه خطا كند بايد خودش پاسخگو باشد، با حذف رديف چگونه پاسخگويي تقويت شده است. وقتي وظايف دستگاهها در بودجه نيامده دستگاههاي نظارتي از مدير چه چيزي را بازخواست كنند. من مخالف حذف تبصرهها نيستم اما بايد قبل از اين كار اقداماتي در حوزه بازسازي و نوسازي وظايف ميشد تا فرآيندها شفاف شود. اگر اين كار ميشد بودجه آموزش و پرورش به صورت هزينه تمام شده خدمات اين دستگاه و براساس ورودي آن اختصاص مييافت و بر خروجي آن نظارت ميشد. در حالي كه اكنون آمدهاند پول را در اختيار بالاترين مقام قرار دادهاند و ميگويند خودت توزيع كن. اين مساله كجا با شعار عملياتي جور درميآيد.
شفافيت به حذف رديفها نيست، بلكه بايد در پاسخگويي و توزيع هم متبلور شود اما در شيوه جديد توزيع استاني كجاي كار قرار دارد.
آقاي رئيسجمهور در سفر اخير گفتند ما به انجام كار استاني مباهات ميكنيم. من ميپرسم اين تصوير كار استاني كجاست، بايد تصويرش را در بودجه هم نشان دهد يعني من بفهم در بودجه 87 اعتبارات استان خراسان جنوبي چقدر است. در حال حاضر همه چيز در هالهاي از ابهام و عدم شفافيت قرار دارد.
برخي از مقامهاي سازمان مديريت گفتهاند بودجه استانها در اختيار قرار گرفته كليات با وي هماهنگ ميشود و او نيز بودجه را با هماهنگي كميته برنامهريزي استان در پروژههايي كه در آن كميته مصوب ميشود هزينه ميكند.
اين ادعا به بيراهه رفتن است اگر قرار است به استان بدهند و تفاهم كنند اين تفاهم در آيينه 40 رديف كجاست. وقتي 40 رديف است كه فقط بايد مسوولان دستگاهها پاسخگو باشند پس ديگر جايي براي استانها نيست. از سوي ديگر اعتبارات استاني دستگاهها را كجا توزيع ميكند سازمان برنامه يا وزير؟ سازمان برنامه كه حق چنين كاري را ندارد اين سوالهايي است كه بايد دربيايد. اتفاقا اين ادعا مخدوشكننده گنجاندن 40 رديف است.
وقتي شما پول مشخصي را به آموزش و پرورش ميدهيد استانها در اين حوزه چهكاره هستند. اگر قرار باشد اين روابط مكتوب شود كه دوباره همان تبصرهها شكل ميگيرد. خوب است بدانيد كه در تمامي كشور ما فقط بودجه با رقم عددي نداريم. زيرا بودجه داراي يك رويكرد توسعهاي و حقوقي است. مسائل مالي يا ارقامي در واقع رويكرد حسابداري بودجه هستند كه سطح پايينتر از رويكرد توسعهاي دارند. در شيوه كنوني رويكرد اصلي يعني مسائل توسعه كنار گذاشته شده و رويكرد كف دست بالا شده است. اصل را ول كردهايم و به فرع چسبيدهايم. از طرف ديگر در شيوه كنوني رابطه وزير كشور با وزير آموزش و پرورش و رابطه هر دو با استانها چگونه تنظيم ميشود. اگر قرار است فردا دوباره مصوبه بدهند كه رابطه را تنظيم كنند دوباره همان تبصرهها شكل گرفته است.
شما معتقديد دولت قبل از اينكه تعيين اهداف و مقاصد كند هزينههاي برنامه را براي تحقق هدف برآورد نمايد و... اقدام به حذف تبصرهها و كاهش رديفها كرده است؟
موضوعي از اينكه شما گفتيد عقبتر است. دولتي كه برنامه دارد كارهايي كه شما اشاره كرديد انجام ميدهد. شيوه جديد يك عقبگرد تاريخي است دوران اوليهاي كه فقط پول توزيع ميكرديم آن هم در دوراني كه نفت فراواني داريم. دولت در دو سال گذشته توزيع پول در استانها را دنبال ميكرده حال ميخواهد اين توزيع را صريحتر و آشكار كند.
آقاي دكتر در بخشي از سخنانتان اشاره به تمركزگرايي داشتيد، سوالم را بر اين اساس طرح ميكنم ميدانيد كه بودجه را آيينه حكمراني حكومت مينامند كه مشخص ميكند در طول يك سال ميخواهد با ملتش چه كند، از طرف ديگر نظريههاي موجود درباره بودجه بين تمركزگرايي و دموكراسي يك رابطه معكوس ميبيند كه افزايش يك طرف بر كاهش طرف ديگر ميانجامد. با توجه به تمركزگرايي كه در بودجه سال آينده مورد اشاره قرار داديد وضعيت دموكراسي را چگونه ارزيابي ميكنيد؟
دموكراسي داراي سطح افقي و عمودي است. وقتي بودجه دولت از نظر اندازه بزرگ و حجم آن متورم شود آزادي فضاي كسب و كار كمتر ميشود. آزادي عمل بازار محدود ميشود، در نتيجه مشاركت مردم و بخش خصوصي محدود ميشود. با توجه به آنكه بودجههاي سنواتي در چند سال گذشته و سال آينده داراي چنين ويژگي است ميتوان گفت دولت در اكثر امور جاي بازار و مردم را پر ميكند. از سوي ديگر بحث دموكراسي در درون دولت است. دولت نهم به واسطه آنكه در استانها ميزان بودجه را اعلام ميكند فكر ميكند تمركززدايي كرده است اما رديفهاي بودجه را بدون بازسازي مسووليت نامحدود ميكنند، اختيارات دستگاهها را به حداقل ميرساند. بودجه متمركز است اما چون تصميمگير دولت است به جاي اعلام در تهران در استان اين اعلام را انجام ميدهد در حالي دستگاهها كمترين اختيار را دارند. در حالي كه در دولت آقاي خاتمي 60 درصد بودجه بنا بود استاني شود. استاندار در مقام رئيسجمهور بود و شوراي برنامهريزي استان در حكم هيات وزيران. حال بودجه دولت از نظر درونسازماني كاملا متمركز شده در رابطه با مرزبندي بين دولت و مجموعه بازار نيز با توجه به حجيم شدن بودجه ميتوان گفت سهم بخش خصوصي رو به كاهش است. من با شما موافقم كه در سالهاي پيش رو با عدم كارايي دموكراسي هم در سطح افقي و هم درسطح عمودي روبهرو هستيم.